我国是世界上最大的烟草生产国和消费国。根据2017年全国烟草工作会议的统计，2016年我国烟草种植总面积为1,619.5万亩，全年生产卷烟23,825.8亿支，销售4,701万箱，约合23,505亿支[1]。现在吸烟者总人数高达3.01亿，15岁以上人群吸烟率为28.1%[2]。目前，吸烟对健康的危害已经取得了广泛的共识，我国每年因吸烟导致死亡的人数已超过100万，约占全国死亡总人数的12%[3]。吸烟导致的医疗成本，劳动力损失等社会成本已经远远超过烟草行业的总成本、缴税总额、就业贡献等创造的价值总额[4]。但是，由于经济、社会等的影响，一些地方政府部门对待烟草控制的态度并不积极。

1 经济因素是我国控烟工作面临的最大挑战

烟草行业包括许多产业链条，除烟叶种植和加工行业之外，还包括烟草机械的生产、烟盒的包装等。通常来说，烟叶种植加工、卷烟生产销售、烟叶国际贸易等都归入烟草行业。烟草行业是中国国民经济的一个组成部分，在一定程度上受到政府部门的扶持。

1.1 烟草业的分布及对地方经济的重要性

根据国家烟草专卖局的划分标准，我国的烟草种植划分为5个一级烟草种植区和26个二级烟草种植区，其中，云南、贵州、四川、湖南、河南等省是烟草种植的主要地区。2016年，全国有烟农130多万户、卷烟零售户500多万户和50多万烟草工商企业从业人员，与烟草生产经营直接相关的劳动人口超过2,000万。烟草行业在保障就业、增加收入等方面具有一定作用。目前，我国80%以上的烟叶生产地区和50%以上的卷烟生产基地均集中在经济不发达地区。这些地区的经济社会发展高度依赖烟草行业，实现烟草转产和发展烟草替代种植需要一个较长的过渡阶段[5]。

1.2 烟草税利是中央以及地方财政收入的重要来源

控烟艰难的背后是巨大的财政利益。在改革开放中迅速发展起来的烟草业已经成为我国国民经济的重要组成部分，为国民经济的运行提供了大量的财政收入。相关资料显示，从1987年起，烟草一直是我国的第一大税源。20世纪90年代以来，烟草税利均占国家财政总收入的7%左右[6]。中央财政对烟草行业的依赖性总体高于地方财政对烟草行业的依赖性，但由于烟草行业的地域集中性，某些地区，如云南、湖南、贵州等地，地方财政对烟草行业的依赖性也极高[7]。见表1。

表1 2011—2017年全国烟草行业工商税利等情况年度烟叶种植面积（万亩）卷烟销量（万箱）烟草行业工商税利（亿元）全国一般公共预算收入（亿元）烟草税利占全国一般公共预算收入百分比（%） 2011年1 858.004 825.2407 529.5610 3747.23 2012年2 118.004 935.6008 649.3911 7217.38 2013年2 092.004 994.0009 559.8612 9147.40 2014年1 837.005 099.0010 517.6014 0357.49 2015年1 609.904 9

1.3 功利主义思想作祟是政府部门控烟态度消极的根本原因

因吸烟导致的医疗费用和劳动力损失，造成了巨大的经济损失。根据研究，2005年全国吸烟的直接成本（医疗费用）为1,665.60亿元，占当年卫生总费用的19%；间接经济损失（误工、误学、火灾等造成的损失）为861亿元~1,205亿元，总经济损失近3,000亿元，约占当年国民生产总值的1.5%，远远超过当年烟草行业上交的税利总额2,400亿元[8]。在此情况下，政府部门本应把控烟作为一项重要工作来抓，但相反，部分政府部门对控烟的态度并不积极，这与其在制定决策时的功利主义思想有关。功利主义者通常多进行成本-效益分析，并成为工商企业和部分政府机构做决策时惯用的逻辑。

部分政府部门在控烟方面的功利主义思想与财政收支的两个“转移”密切相关。第一个“转移”，是医疗支出由财政向个人转移。在一个保障体系比较健全的社会，公民的医疗费用由医保基金承担全部或绝大部分，政府财政需要为医保基金的缺口负责，烟草行业的税利最终用来弥补医保基金的缺口，财政部门甚至需要为烟草税利不足的部分买单。而我国现有的社会保障体系下，相当一部分的医疗费用由公民个人担负，因此，除了用来弥补医保基金的缺口部分外，大部分的烟草税利成为了政府财政的净收益。第二个“转移”，是医疗支出由现在向未来的转移。由于吸烟危害的显现是一个漫长的过程，现在吸烟者的疾病负担和劳动力损伤往往需要二三十年后才能见到结果。在结果没有出现之前，政府财政就不需要承担这部分费用。再加上政府官员的任期有限，满足当前的财政需求就成为官员决策时的优先选项，从而导致了部分政府部门对控烟的不积极态度。